摘要：城市綠道要得以實(shí)施，規(guī)劃設(shè)計(jì)手段只是其中重要的組成部分，而實(shí)施后的保障機(jī)制對綠道的長期健康的發(fā)展將起到積極的決定性作用，鑒于我國城市綠道實(shí)踐剛剛起步，處于探索階段的特點(diǎn)，以綠道研究與實(shí)踐的先行國家美國的城市綠道實(shí)施保障機(jī)制中的資金投入進(jìn)行分析，找出兩國差距，并對中國的綠道健康發(fā)展提出建議，以起到拋磚引玉的作用。

關(guān)鍵詞：城市綠道，保障機(jī)制，資金來源

Abstract：Greenway planning and design is only part of the implementation of urban greenway. It is the Legal and political mechanism that play a vital role in the long term development of greenway. Since the greenway practice in China just began not long ago, this paper makes analysis of the funds of greenway implementation in the US as precedent and gives suggestion on guiding Chinese greenway development in a healthy way.

Keyword: urban greenway, mechanism, fund resources

1 引言

     城市規(guī)劃的實(shí)施并不是一個(gè)封閉的技術(shù)質(zhì)量提高的過程，它的發(fā)展受到來自內(nèi)外各種制度力量的推動(dòng)或是干擾，而后者往往會(huì)在城市規(guī)劃的實(shí)施過程中起到?jīng)Q定性的作用[1]，綠道保護(hù)作為城市自然生態(tài)空間保護(hù)的弱勢角色，在市場經(jīng)濟(jì)的浪潮中，在與各種相關(guān)方的利益博弈，在面對城市空間緊張，城市不斷向外蔓延的過程中，更是需要面對各種實(shí)施過程中的現(xiàn)實(shí)問題。與歐美相比，目前在我國城市綠道實(shí)踐的過程中，其資金主要來源是政府財(cái)政或是依靠金融機(jī)構(gòu)的貸款，(注：根據(jù)《深圳市綠道網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)總體實(shí)施方案》其區(qū)域綠道統(tǒng)一由市政府投資，城市綠道，社區(qū)綠道原則上由區(qū)政府投資，除了政府投資外，綠道的經(jīng)營性項(xiàng)目（服務(wù)點(diǎn)，自行車租賃等）可招標(biāo)企業(yè)等社會(huì)投資實(shí)體建設(shè)，政府出臺(tái)必要的扶持政策。)而缺少多種形式的資金投入，尤其缺少一些非政府非盈利組織的資金以及通過獎(jiǎng)懲機(jī)制創(chuàng)新而鼓勵(lì)市場準(zhǔn)入等用于保護(hù)措施以及管理的資金。目前我國的市場引入資金主要是一些具有市場盈利項(xiàng)目的資金，如果規(guī)劃引導(dǎo)不力，將會(huì)損害公眾的利益。

      在城市綠道的保護(hù)與建設(shè)中，由于其公共物品特性所具有的無排他性，以及公共利益性，主要靠政府財(cái)政收入投入是無可厚非的，但在目前我國這種快速的城市化發(fā)展階段，城市發(fā)展同時(shí)面臨著更加緊迫的問題，如舊城改造，企業(yè)升級，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而這些都需要大量的資金的投入。而對于綠道這種環(huán)境保護(hù)類型的資金具有長期性投入的特點(diǎn)，短時(shí)無法見到成果的項(xiàng)目，往往不會(huì)受到城市政府的重視。基于目前綠道實(shí)踐在我國的探索階段，可以以美國城市綠道的實(shí)施保障為借鑒，以更好的促進(jìn)我國綠道實(shí)踐的發(fā)展。

2 美國城市綠道實(shí)踐的資金支持來源

     美國綠道實(shí)踐的保障機(jī)制可以分為，政策與法律的支持，資金支持以及公眾參與，限于篇幅的原因，本文僅就對美國綠道實(shí)踐發(fā)展起到積極促進(jìn)作用的資金來源進(jìn)行深入的闡述。

     美國城市綠道發(fā)展的兩個(gè)主要的發(fā)展軸線：一條是從19世紀(jì)末期到20世紀(jì)初的城市美化運(yùn)動(dòng)留下的遺產(chǎn)，包括奧姆斯特德以及隨后追隨者的城市開放空間系統(tǒng)的建設(shè)，以及Burham的芝加哥規(guī)劃等。另外一條軸線是20世紀(jì)60-70年代美國內(nèi)務(wù)部下屬的國家公園管理局的對土地保護(hù)的方法以及方向的轉(zhuǎn)變（其中很多游徑系統(tǒng)包括在這里）。但不論哪種類型的綠道，其發(fā)展的基礎(chǔ)在于生態(tài)，目的在于保護(hù)城市的自然開放空間系統(tǒng)，因此大量的資金用于保護(hù)城市土地，而這些受到保護(hù)的土地將具有提供成為城市綠道的土地儲(chǔ)備。在美國，其資金來源主要是聯(lián)邦政府資金，以及各個(gè)州的通過多種途徑獲得的配套資金，私人資金以及通過獎(jiǎng)懲機(jī)制獲得的資金等為補(bǔ)充。

2.1聯(lián)邦資金

      對美國城市綠道保護(hù)中起到主要作用的資金來源是聯(lián)邦政府，資金用于支持綠道的規(guī)劃和實(shí)施。在上個(gè)世紀(jì)60年代的土地和水保護(hù)資金（Land and Water Conservation Fund），是由美國國會(huì)在1964年創(chuàng)立的聯(lián)邦資金，主要是從近海石油和天然氣鉆探中的聯(lián)邦稅收，資金用于購買自然資源保護(hù)土地。

      到了1987年通過水質(zhì)法（Water Quality Act）成立了州循環(huán)資金（State Revolving Fund，SRF）主要用來幫助改善水質(zhì)。由聯(lián)邦來提供資金給各個(gè)州，各個(gè)州提供相配套的資金給各個(gè)社區(qū)提供貸款，用于污水處理，通過公私合作的方式來進(jìn)行環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，如洪水管理，侵蝕和沉淀物控制，溪流恢復(fù)，結(jié)構(gòu)性的海岸線侵蝕控制以及農(nóng)業(yè)徑流控制。

      在1990年代，主要是聯(lián)邦交通資金，非機(jī)動(dòng)交通是綠道項(xiàng)目獲得支持的主要原因[2]。

      其聯(lián)邦交通資金中，21世紀(jì)交通效率法（TEA-21）是主要的資金來源，TEA-21下面的還有：游憩游徑項(xiàng)目（Recreation Trails Program），交通加強(qiáng)項(xiàng)目（Transportation Enhancements Program），擁擠緩解和空氣質(zhì)量提高法（CMAQ）。

      其中的交通加強(qiáng)項(xiàng)目（Transportation Enhancements Program）主要資助：

       1）給騎自行車者和步行者建設(shè)設(shè)施；2）給騎自行車者和步行者提供安全和教育活動(dòng)；3）將廢棄的鐵路廊道轉(zhuǎn)變成自行車和人行道路；4）保護(hù)歷史遺跡地；5）收購風(fēng)景優(yōu)美或歷史遺跡地；6）資助風(fēng)景或是歷史性的公路；7）美化路旁；8）重新修復(fù)歷史建筑或是設(shè)施以提供交通服務(wù)；9）從事考古研究，如挖掘；10）去除室外廣告標(biāo)識(shí)；11）緩解由于道路徑流所引起的水污染；12）建立交通博物館。

      而游憩游徑項(xiàng)目的資金則可以用于：1）州管理費(fèi)；2）環(huán)境和安全教育項(xiàng)目；3）發(fā)展城市游徑連接；4）管理已有的游徑；5）修復(fù)因?yàn)橛螐绞褂枚鴮?dǎo)致的損壞；6）游徑設(shè)施發(fā)展；7）給殘疾人提供可達(dá)性；8)購買地役權(quán)；9）無條件繼承的產(chǎn)權(quán)和建設(shè)新的游徑。

     別的聯(lián)邦資金還有海岸管理項(xiàng)目，森林遺產(chǎn)項(xiàng)目（Forest Legacy）（保護(hù)工作森林的地役權(quán)），城市和社區(qū)森林項(xiàng)目，非點(diǎn)源污染控制款，州濕地保護(hù)發(fā)展款項(xiàng)目，保護(hù)自然保護(hù)地項(xiàng)目，濕地保留項(xiàng)目，水系保護(hù)和防止洪水款（小的水系保護(hù)），協(xié)作瀕危物種保護(hù)資金（Cooperative Species Conservation Fund）（保護(hù)物種生境）等等來共同的保護(hù)州里的自然土地。

2.2 各州資金

     州里的資金有州開放空間債券，主要用于保護(hù)和購買州里生態(tài)重要的土地。州汽油稅，州農(nóng)業(yè)保護(hù)資金等。

     馬里蘭的開放空間項(xiàng)目（Maryland’s Program Open Space）和佛羅里達(dá)的保護(hù)2000（Preservation 2000）以及佛羅里達(dá)的永久資金項(xiàng)目（Florida Forever）都是州里穩(wěn)定的保護(hù)資金的來源。彩票，一般義務(wù)債款（general obligation bonds），營業(yè)稅（sales taxes），證券交易稅（transfer taxes）或是房契登記稅（deed recording fees）以及一般的資金撥款等都是各州的資金來源[3]。

2.3 私人基金

      慈善基金，國家保護(hù)組織，州或是區(qū)域保護(hù)組織，本地的土地信托以及歷史保護(hù)組織也都致力于保護(hù)具有價(jià)值的土地。非利益土地信托通常通過籌款運(yùn)動(dòng)或是從基金或是公司那里申請撥款的方式籌集資金用于保護(hù)活動(dòng)，比如田納西州的查特怒加市的林德赫斯特基金就給對該市的綠道系統(tǒng)投入了大量的資金。

     國家級別的非政府組織也是提供資金支持的一種來源，如自然保護(hù)協(xié)會(huì)（Nature Conservancy）對全世界的土地保護(hù)都起重要作用。另外如保護(hù)資金（Conservation Fund）是一個(gè)國家級的土地和水資源保護(hù)組織，與政府機(jī)構(gòu)，公司，基金和土地所有的志愿者一起來保護(hù)美國的室外遺產(chǎn)，如野生生物生境，森林，游憩地，開放空間，景觀和歷史場所。成立于1972年的公共土地信托（Trust for Public Land(TPL)）也積極的從事于獲取土地和土地的地役權(quán)，主要保護(hù)土地用于人類的享樂和福利，通過創(chuàng)造新的公園和庇護(hù)所，受到保護(hù)的工作土地如農(nóng)田等和歷史資源，以及提供游憩機(jī)會(huì)，以確保給子孫后代創(chuàng)造宜居的土地。同時(shí)TPL的保護(hù)金融項(xiàng)目還協(xié)助社區(qū)和州以創(chuàng)造更多途徑獲得公共資金用于土地保護(hù)[3]。

2.4 獎(jiǎng)懲政策

     通過獎(jiǎng)懲政策來獲得資金支持，主要是獎(jiǎng)的激勵(lì)政策和罰的補(bǔ)償政策。其中激勵(lì)政策主要采用稅收減免，如購買的土地用于保護(hù)的不需要交納各種財(cái)產(chǎn)稅，或者是通過轉(zhuǎn)化土地的部分權(quán)利來獲得稅收減免。

    用途價(jià)值稅評估在于利用經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)土地所有者將他們的土地保持當(dāng)前的用途，而不是將土地賣給開發(fā)商。如果土地保持農(nóng)業(yè)用途和林業(yè)用途時(shí)，土地將被課以較低的稅率，否則，就會(huì)提高稅率，并且還要返還之前被優(yōu)惠的稅金。如果開發(fā)公司購得土地后，同意在若干年內(nèi)仍然保留農(nóng)用，則土地稅收可減，并可延緩交稅[4]。

    此外，如區(qū)劃法獎(jiǎng)勵(lì)系統(tǒng)（Zoning Bonus System）指當(dāng)發(fā)展商通過在城市有關(guān)區(qū)域（主要是高密度區(qū)）建設(shè)時(shí)提供更多的向公眾開放的拱廊（Arcades），廣場（plaza）等公共空間時(shí)，將可獲得更高的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，例如發(fā)展商在芝加哥河兩岸建設(shè)時(shí)，建筑物后退超過9m，并將其超出部分空間建設(shè)成向公眾開放的公共空間時(shí)，即可獲得容積率獎(jiǎng)勵(lì)，其獎(jiǎng)勵(lì)的容積可以按項(xiàng)計(jì)算[5]。

懲罰政策是通過對破壞環(huán)境行為進(jìn)行各種補(bǔ)償?shù)姆绞絹磉M(jìn)行土地保護(hù)，如緩解銀行(mitigation banking),如果開發(fā)商的建設(shè)行為影響了環(huán)境,按法律規(guī)定他必須購買緩解銀行的部分自然保護(hù)用地作為補(bǔ)償[6]。在美國的《清潔水法案》中的對濕地造成破壞的“補(bǔ)償銀行”，可由政府部門，土地信托或是別的非盈利機(jī)構(gòu)來設(shè)立，主要是開發(fā)者通過“補(bǔ)償銀行”來購買“補(bǔ)償點(diǎn)數(shù)”來保護(hù)濕地，這種政策的好處在于可以用來戰(zhàn)略性的重建或保護(hù)大量成片的濕地。

     此外，芝加哥城市利用一種影響費(fèi)用（impact fee）來資助沿著河邊的公園的建設(shè)。開放空間影響費(fèi)用是根據(jù)新的住宅距離河流的位置來對每個(gè)住宅單元征收313到1253美元的影響費(fèi)用，這個(gè)管理措施從1998年開始為芝加哥籌得2300萬美金，用來建設(shè)21個(gè)公園，總共達(dá)到17英畝[7]。

3 我國在綠道實(shí)施中資金來源的創(chuàng)新

    借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，針對我國的現(xiàn)實(shí)情況，我國在資金來源方面可以進(jìn)行幾種探索：

3.1 增加區(qū)域的生態(tài)保護(hù)類型的資金

     在城市發(fā)展日益區(qū)域化，區(qū)域發(fā)展日益城市化的今天，尤其是城市綠道的保護(hù)更是需要突破城市與鄉(xiāng)村的限制，行政邊界與生態(tài)邊界的限制，而這種行政邊界的突破更有賴于我國的財(cái)政與稅收體制的改革（由于我國的財(cái)政稅收體系與縱向的政府權(quán)力體系相對應(yīng)也是縱向的，因此缺乏區(qū)域性工作的財(cái)政稅收來源），必須給區(qū)域性調(diào)控職能部門以具體的財(cái)力和政策支持。在這個(gè)方面，美國在聯(lián)邦與州政府支持綠道建設(shè)上的財(cái)力投入與政策支持是值得我們學(xué)習(xí)的。

3.2 獎(jiǎng)懲機(jī)制的創(chuàng)新

     在我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過度的過程中，在現(xiàn)有的法規(guī)體系要發(fā)揮作用，僅僅依靠政府的行政命令是行不通，需要更多的引入市場激勵(lì)與獎(jiǎng)懲機(jī)制，才能起到保障公共利益的作用。為了保護(hù)濱河綠道的暢通性，可以采用容積率獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)開放商建筑紅線后退一定的寬度，給予一定的容積率獎(jiǎng)勵(lì)。雖然這種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對于鼓勵(lì)公共環(huán)境的質(zhì)量有一定的效果，但是也要加強(qiáng)監(jiān)督與評估，限制以“獎(jiǎng)勵(lì)”為名的過度開發(fā)，避免因地塊的開發(fā)強(qiáng)度多高，對整體城市風(fēng)貌以及更多公眾利益的受損，因此還需要借鑒國外的密度分區(qū)規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，從城市的生態(tài)環(huán)境，區(qū)位條件，景觀風(fēng)貌等不同要求，劃定不同的密度分區(qū)，如果在一定條件下的容積率控制，無法讓開發(fā)商盈利，還可以采用異地平衡的方法進(jìn)行容積率補(bǔ)償。并且規(guī)劃管理部門也要加強(qiáng)對于綠道的公共性的保障，避免開發(fā)商將這種公共空間通過一些手段，變成私人空間。同時(shí)也可以對外部范圍作出生態(tài)貢獻(xiàn)的地區(qū)，企業(yè)或是個(gè)人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等。

3.4 生態(tài)補(bǔ)償制度的建立

     參考國際經(jīng)驗(yàn)，建立生態(tài)補(bǔ)償制度，如“補(bǔ)償銀行”，由于建設(shè)對環(huán)境造成的破壞或是損傷，需要業(yè)主可以采用補(bǔ)償?shù)姆绞剑⒁欢ǖ纳鷳B(tài)建設(shè)量，并且通過法律的手段，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡攸c(diǎn)，內(nèi)容以及程序等，也可以通過“補(bǔ)償點(diǎn)數(shù)”進(jìn)行交易，以保障實(shí)施。從2009年開始，上海市政府出臺(tái)了《關(guān)于本市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制若干意見》明確指出，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，近一步加大生態(tài)建設(shè)和保護(hù)力度。通過增加市級公共財(cái)政投入以及支持生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個(gè)方面來對市域內(nèi)的公益林，水源地以及基本農(nóng)田保護(hù)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償注。

      對于農(nóng)田的保護(hù)，我國的耕地保護(hù)中涉及到的政策措施有耕地總量平衡（土地管理法），基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定，對基本農(nóng)田或耕地建設(shè)用途占用的嚴(yán)格限制和審批，耕地轉(zhuǎn)化（為建設(shè)用地）指標(biāo)的嚴(yán)格控制等，但是這些政策都是基于行政命令式的，不能兼顧到失地農(nóng)民的長期利益，造成的結(jié)果往往是事與愿違的。據(jù)報(bào)道，在南方的一個(gè)城市，1990年代初，土地出讓金是農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的200-300倍[8]，更不用說最近幾年隨著中國房地產(chǎn)的高速發(fā)展，出讓耕地用于商業(yè)開發(fā)與繼續(xù)原有功能的使用，政府自然會(huì)選擇將耕地用于商業(yè)開發(fā)。所以對于基本農(nóng)田區(qū)的保護(hù)也可以采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策，如土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民將土地用于基本農(nóng)田保護(hù)將得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取?

      此外，對于由于濱河污染治理而得益的周邊的房地產(chǎn)商，也可以征收一定比例的“污染治理得益稅”用于環(huán)境的持續(xù)改善與提升。

3.5 發(fā)展綠道旅游

     城市綠道最重要的功能之一是提供了城市居民的游憩體驗(yàn)，另外隨著城市對遺產(chǎn)保護(hù)的重視，尤其是線性遺產(chǎn)廊道的重視，說明綠道的發(fā)展還可以帶來城市旅游業(yè)的發(fā)展，通過綠道來串起周邊的城市遺產(chǎn)，發(fā)展城市旅游行業(yè)，實(shí)現(xiàn)一定的創(chuàng)收，也可以在實(shí)現(xiàn)GDP增長的同時(shí)，來促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)，遺產(chǎn)的保護(hù)。珠三角綠道可以得到推崇，很大一部分原因是因?yàn)榫G道的發(fā)展帶動(dòng)了綠道周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是農(nóng)家樂注。

3.6 鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)以及志愿者的保護(hù)資金

      隨著全民環(huán)保意思的增強(qiáng)，以及人民生活水平的提高，對城市自然環(huán)境的要求也會(huì)越來越高。很多企業(yè)或是個(gè)人都有投身環(huán)保的熱情，通過引入這部分的基金以及資金也可以用于城市綠道生態(tài)功能的完善。而采用民眾或是富有階層來投入綠道的建設(shè)，國外也有這種先例，比如在綠道的鋪裝上刻上捐款人的名字，或是在座椅上署上捐贈(zèng)人的名字等等。在珠三角的綠道建設(shè)中，就采用了企業(yè)參與投資建設(shè)的方式，在廣州的二沙島綠道的節(jié)點(diǎn)公園-“傳祺公園”就是由廣汽集團(tuán)自愿出資1100萬建設(shè)，然后取得公園的冠名權(quán)[9]。

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